Nemzetközi fejlesztés – hogyan tovább?

A DICSŐ MAGYAR MÚLT

A volt szocialista országok, köztük Magyarország az 1950-as évek óta vettek részt a nemzetközi együttműködés különböző formáiban. Az aktuális ideológiai irányelvek, a mindent uraló hidegháború szellemében, hol a nemzetközi szolidaritás (Észak-Korea, Kuba, Vietnam, Angola), hol  a  műszaki-tudományos kooperáció  (az  el  nem  kötelezettek  „progresszív”  képviselőivel együttes) formájában, számos esetben bilaterális alapon, kvázivállalkozások, projektek keretében (Brazília, Peru, India) vagy – az olajárrobbanások szülte petrodollár bőség idején – nyílt üzleti jelleggel zajlott (Irán, Nigéria). Leszögezhető, hogy – paradox módon ignorálva az ideológiai felhangokat – a felszabadító mozgalmak és baloldali/pszeudo-baloldali rezsimek számára biztosított  politikai-katonai  segélyeken  kívül  klasszikus  értelemben  vett  fejlesztési  kooperáció nem létezett4. A konszolidációt követő ’60-as évektől kezdve domináltak az üzletszerű, illetve a bilaterális, kormányközi pénzügyi megállapodásokon nyugvó (közép- és hosszú távú hitelek, clearing, barter) kvázi-üzleti formák: turn-key projektek (agrárüzemek, oktatási laborok), összeszerelések (Ikarus) és szakértők kiküldése. Miközben Nyugaton sorra alakultak az állami (GTZ5, NORAD6, USAID7), és egyházi fejlesztési segélyszervezetek, NGO-k, addig a szocialista blokkban mindvégig az „impex típusú” külkereskedelmi cégek végezték a tevékenységet. További negatívum volt, hogy a szocialista országok önmaguk is a fejlődő országok számos jegyét viselték. Hazánkban a rendszerváltást megelőző időszakban szabadon felhasználható pénzügyi segélyek nagyságrendjéről vagy az összegek pontos alakulásáról kevés megbízható adat áll rendelkezésre, ami könnyen volt magyarázható az ország krónikus devizahiányával és a forint nem konvertibilis voltával. Ebben az időszakban a szovjet blokkhoz tartozó országok diplomáciája azt hangoztatta, hogy a hivatalos fejlesztési segélyekre az ENSZ által megállapított norma, illetve „célkitűzés” csak a Nyugatra nézve lehet kötelezettség – lévén, hogy csak a Nyugat vett részt a gyarmatosításban, vagyis csak őket terheli ezért a felelősség.8

A hidegháborús politikai kontextus ellenére, Magyarország két területen fejtett ki aktív, a kor ideológiai elvárásainak megfelelő „NEFE tevékenységet”: a magyar „technikai segélyezés” keretében végzett szakértői és oktatói tevékenység döntően a szakember-közvetítés lebonyolítására létrejött, kizárólagosságot élvező vállalaton, a Tescón keresztül folyt, illetve hazánkban biztosítottuk számos fejlődő, baráti ország ösztöndíjas fiataljainak felsőfokú képzését.

A kilencvenes évek második felétől folyamatossá váló integrációs felkészülés keretei jelentették a hazai NEFE tudatos kibontakozását. A tapasztalt donorországok javaslatainak megfelelően az elsődleges gondolkodás az egyszerűbb, könnyen kezelhető együttműködési formák preferálásával indult, háttérbe szorítva a komplex, projektszemléletű, adott ágazat egészére kiterjedő feladatok kitűzését. Megindult a szakmai vita arról, hogy bírunk-e még érdemben hasznosítható afrikai, ázsiai vagy latin- amerikai tapasztalatokkal, azaz hogyan pozícionáljuk magunkat az EU- tagállamok sorában? Az érvek azóta sem változtak: számszerűen valóban több ezer magyar szakembernek vannak személyes emlékei a ’70- es, ’80-as évekből, azonban a NEFE-célországok gazdasági, politikai közegének változását nem követtük, nem követhettük, következésképpen a 21. század  gazdasági  folyamataiban,  a  piaci igények  és  szereplők  rendszerének  radikális átalakulásában a 30–50 éves „helyismeret” már messze nem versenyképes.

Hazánk uniós csatlakozása merőben más helyzetet teremtett, hiszen a világ legnagyobb donorközösségéhez10 történő formális csatlakozással új tagállamként Magyarország is kevéssé ismert, komplex cselekvési tervet igénylő kihívásokkal szembesült. Fontos hangsúlyozni, hogy a tagállamok és az EU kiemelt hangsúlyt helyeznek a tagállami és a közösségi segélyezés harmonizálására, a kül- és biztonságpolitikai, valamint a gazdasági célok és a fejlesztési támogatás összehangolására, azaz a koherencia megteremtésére. Ebben az összefüggésben tehát a magyar nemzeti érdekek szempontjából megfogalmazott NEFE-programnak közösségi összefüggésben is értékállónak, fenntarthatónak kellett lennie.

2002-ben alakult, s eredményesen működik a Külügyminisztérium irányítási rendszerében a témakörben kizárólagos illetékességgel bíró főosztály, és a tárca mindenkori vezetőjének elnökletével megalakult a Nemzetközi Fejlesztési Együttműködési Tárcaközi Bizottság is. Az első ülésre, szinte napra pontosan a kormánydöntés után két évvel, 2003. július 29-én került sor. Kijelölték a bilaterális NEFE partnerországait, a preferált kooperációs területeket és az intézményrendszer   fejlesztésének   irányait.   A   tárcaközi   bizottság   mellett   politikai   pártok képviselői, közéleti személyiségek, tudósok, gazdasági érdek-képviseleti szervezetek és civilek részvételével Társadalmi Tanácsadó Testület (TTT) működik, amely első elnökének Göncz Árpád volt köztársasági elnököt választotta.

A tartalmi kérdések tekintetében szakmai és politikai egyetértés alakult ki, hiszen hazánk esszenciális érdeke a külkapcsolatok nemzetközi fejlesztési együttműködés révén is történő bővítése. Ez az eszköz tágítja biztonságpolitikai, illetve külgazdasági mozgásterünket, erősítheti – egyes esetekben megteremtheti – jelenlétünket a távolabbi földrajzi térségekben, és növeli presztízsünket a világban. A NEFE alapkérdése ugyanakkor, hogy melyek azok az ágazatok és témák, amelyekben a magyar adottságok, korábbi ismeretek és tapasztalatok valós értékben és a fenti célok érdekében hasznosíthatók. A közgazdaságtanban használatos komparatív előny fogalmának értelmezése a nemzetközi fejlesztésben ugyanakkor számos további kérdést vet fel.

Könnyen belátható, hogy a magyar NEFE-programok viszonylagos előnyben lehetnek például a mezőgazdaság, a vízgazdálkodás vagy a természetvédelemmel kapcsolatos szaktanácsadás körében. Ilyen lehet még esetenként az egészségügy és az oktatás, a közvetlen tudástranszfer, a tudásalapú együttműködések rendszere is.

Talán árnyaltabb a kép a rendszerváltással összefüggő magyar tapasztalatok átadását tekintve, ez ugyanis szintén szerepel számos TTT-ajánlásban és fejlesztési munkaanyagban. A fejlesztéspolitikai prioritások meghatározásánál ugyanakkor ismerni kell a partnerek igényeit, elvárásait, sőt az egyéb – nem feltétlenül EU-tagállami – donorok ajánlásait, kapacitását is. Összességében talán megállapítható, hogy a kezdeti, viszonylagos magyar előnyökre vonatkozó „kínálati lista” finomhangolásra, esetenként korrekcióra szorul. Ennek tartalma, volumene természetesen csak széles szakmai egyeztetést követően változtatható. Kijelenthető ugyanakkor, hogy a magyar NEFE sikerágazataként a vízügyi tervezés, kivitelezés és az élelmiszer-gazdasági technológiák közvetítése tekinthető. A csomag tovább bővíthető a megújuló energia hasznosítását célzó szakértői tudással és a kötött segélyhitel-kihelyezések növelésével is. A recipiens oldalon kisebb érdeklődés mutatkozik a magyar gazdasági és politikai átalakulással kapcsolatos ismeretek, tapasztalatok  átadására,  vagy  olyan  ágazatokban  történő  megjelenésre,  ahol  a  nemzetközi kínálattal szemben a magyar ajánlat versenyhátrányban lehet (pl. információtechnológia, infrastruktúra-fejlesztés stb.). Indokolatlanul kevés szó esik az eredményes magyar szerepvállalásról a béke- és biztonságerősítő nemzetközi kötelezettségvállalásokban, a NEFE-vel foglalkozó hazai és nemzetközi szervezetek támogatásában, valamint az adósság elengedési programokban és a humanitárius segítségnyújtásban.

UTOLSÓKÉNT AZ EU-BAN

Az  OECD  tagországai  2008-ban  átlagosan  a  GNI  0,47%-át  biztosították  a  nemzetközi fejlesztési együttműködésre. Ez Magyarország esetében csupán 0,075% (18,7 milliárd forint) volt. Ezzel az adattal – 2006-től folyamatosan csökkenő tendenciával – sajnos, utolsók vagyunk a sorban. Egy évvel később, 2009-ben ugyan nőtt a magyar GNI-arány (0,095%), de a szomorú sorrenden ez sem változtatott. Összehasonlításként Ausztria 0,45%, Portugália 0,28%, Csehország

0,13%, és Szlovákia 0,12%-kal járult hozzá a NEFE-hez11.

Nincs tehát különösebb okunk az ünneplésre, elmaradásunk súlyos, ezek az adatok nem növelhetik nemzeti büszkeségünket, még akkor sem, ha pontosan tudjuk: a források biztosítása makroszintű problémák miatt, a költségvetési egyensúly biztosítása érdekében tett központi erőfeszítések miatt csökkentek. Nem használt a segélyezés ügyének a pénzügyi és a gazdasági válság sem. A téma kiváló hazai szakértője, Kiss Judit szerint az EU új tagországaival szemben mind a donorközösség, mind a fejlődő recipiensek elvárásokat támasztanak, holott az új tagországok gazdasága sokkal inkább sebezhető, gazdasági visszaesésük, fizetésimérleg- és költségvetési deficitjük jelentősebb, következésképpen a segélyezésre fordítható forrásaik még a múltbelinél is korlátozottabbak12.

Az elvárások azonban erre nincsenek tekintettel. Az EU kritériuma, hogy az új tagállamok 2010-re 0,17%-ra (ezt 2004-ben megígértük), 2015-re pedig 0,33%-ra emeljék ODA/GNI- arányukat. Ez pedig a válság következtében egyre kevésbé megvalósítható. Sajátos paradoxon, hogy a segélyezett államok éppen a globális válság miatti szükségre tekintettel várják el a donorközösségtől, hogy növelje támogatásait. Legyünk világosak: elmaradásunkat – ha nem is azonnal, de az elkövetkező évtizedben biztosan – „behajtják” rajtunk. Számokban kifejezve, kötelezettségeink fokozatos teljesítésekor a mai adatok és árfolyam alapján évi közel 80 milliárd forintot (ma kb. 400 millió USD-t) kellene-kell NEFE-re (humanitárius segélyekkel együtt) költenünk, a 2009-es, mintegy 24 milliárd forint helyett!

Az objektivitás érdekében az elemzésben utalni kell a makrogazdasági szempontokon túl a koncepcionális és a végrehajtási folyamatok kritikus pontjaira is. Jóllehet a honi NEFE koordinációja a Külügyminisztérium feladata, ám a tervezésben és kivitelezésben (az adott témától függően) szinte minden tárca érintett. Ez vonatkozik az éves NEFE-program kialakítására és lebonyolítására is. Kiemelt figyelmet érdemel annak a kérdésnek a vizsgálata, hogy a multilaterális NEFE- ben való részvétel mellett milyen bilaterális együttműködés valósult meg.

A fenti problémák okán a hazai műszaki-gazdasági fejlesztési együttműködés nem éri el azt a célt, hogy érdemben növelje az ország geopolitikai akcióképességét, regionális, fejlesztéspolitikai és külgazdasági hatékonyságát, valamint, hogy az érintett magyar vállalkozások és intézmények közvetlen haszonélvezői legyenek a közösségi és a nemzeti NEFE-programnak.

QUO VADIS, NEFE?

A magyar közgondolkodás – éppen a tudatos kommunikáció hiánya miatt – a NEFE-t Brüsszelből ránk erőltetett kötelességnek, közvetlen előnyökkel nem járó pénzkidobásnak tartja, azzal tetézve, hogy azt gyakran összetéveszti a nemzetközi fejlesztési és beruházási politikákkal. (Nem véletlen az sem, hogy a gazdasági élet szereplőinek döntő többsége a témakör állami felügyeletének intézményi hátterét szinte biztosan a Nemzeti Fejlesztési Minisztérium vagy legalább a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség kompetenciájába sorolná…). A fogalmi káoszból, a félreértésekből adódóan a globális NEFE-célokat könnyű félremagyarázni. A gazdaság szereplői és sok politikus számára a NEFE nem más, mint üzleti szempontból kecsegtető vadászterület távoli országokban, partikuláris gazdasági érdekeket szolgáló, központi finanszírozású program az adófizetők pénzéből. A részletek nem ismerete okán a NEFE fogalma összekeveredik, és sokszor azonosul a humanitárius segélyezéssel, ignorálva, hogy ez utóbbi valójában csupán a nemzetközi fejlesztési együttműködés egy szegmensét képezi.

Át kell tehát gondolni a vonatkozó intézményrendszer hatékonyságát, célorientáltságát, hiszen a stratégiai döntés-előkészítés, a hatékony kivitelezés, a szerteágazó kapcsolatok kezelése, a szükséges tudások átadása, a partnerek valós igényeinek, valamint a járulékos (részben külső) források feltárása céljából választott transzparens struktúra jelenleg nem biztosított. Félreértés ne essék, nem új állami hivatalra, hanem adott politikai és szakmai felügyelet mellett átláthatóan működő,  nonprofit  szakmai  szervezet  működtetésére  van  szükség.  Ezt  a  modellt  igazolja  a jelenlegi európai gyakorlat15 és a hazai helyzet egyaránt. A feladatok különböző jellege, az alkalmazandó tudásbázis különbözősége okán célszerűnek látszik elválasztani a humanitárius, valamint a bilaterális alapok és programok kezelését. Ezzel a megközelítéssel talán létrejöhetnek azok a „zászlóshajók” is, amelyek a multilaterális befizetéseink hatékonyabb kihasználását is segítik, hozzájárulva a hazai gazdaságdiplomácia ma még „fehér foltjainak” lefedéséhez egyaránt. A szervezetmodernizáció nem nélkülözheti a létező hazai intézmények és források (szakminisztériumok, háttérintézmények, MFB-csoport, egyéb fejlesztési alapok), de akár hazai nagyvállalatok intenzívebb bevonását, s általában a hatékonyabb munka koordinációját sem.

Szükség van a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség esetében a releváns EU-s politikák és források – kivált a versenyképesség növelését, a kkv-k nemzetközisítését célzó, Európa 2020 „global player” programok – lehetséges, ám eddig a tervezés és a pályáztatás során nagyrészt ignorált bevonására. Továbbgondolva a lehetőségeket, célszerűnek látszik egy vertikális NEFE-klaszter létrehozása is. Ez a struktúra hagyományos pressure group funkciót is ellátva, érdekérvényesítő és kommunikációs háttértámogatást adhatna az érintett szakmai csoportoknak.

A hatékony és a nemzetközi platformokon is művelt NEFE-lobbi érdekében fontos volna nemzetközi  fejlesztési  szervezetek  székhelyének  Budapestre csábítása,  növelve  donor státusunkból adódó presztízsünket, hozzájárulva a regionális és globális stratégiai célok megvalósításához,   és   nem utolsósorban   erényt   kovácsolva   az   eddig   inkább   elhanyagolt nemzetközi kötelezettségekből. Ez a modell – tudatos koncepció mentén felépítve – látványosan kommunikálható, számos ágazatra kiterjedő kormányzati sikertevékenységet jeleníthet meg.

EGYENSÚLYRA TÖREKVÉS

2008-ban az ENSZ-közgyűlés 63. ülésszakának megnyitója előtt megrendezett Afrika- csúcsértekezleten a magyar külügyi tárca akkori vezetője bejelentette, hogy a magyar fejlesztési együttműködés a szubszaharai régióra koncentrál a jövőben. Ez a politikai ígéret – azon túl, hogy nyilvánvalóan nem teljesült – már a deklaráció időpontjában elsietettnek tűnt. Magyarország teherbíró képessége, limitált diplomáciai és konzuli jelenléte, és főként az elmúlt két évtizedben elmaradt politikai gesztusok hiánya nem teszi lehetővé, hogy tudatos szelekció nélkül e térség egészére koncentráljunk.

Meggyőződésem, hogy a hazai támogatási és kooperációs preferenciák kiterjesztése néhány, fentebb felsorolt országra, s egy 15 célállamot (akár tudatosan a kisebb országokra koncentrálva, mint  például  azt  az  osztrákok  is  teszik)  tartalmazó  koncepció  jobban  megfelelne  a  magyar politikai és gazdasági érdekeknek, továbbá a közösségi-nemzetközi elvárásoknak egyaránt. Ezzel párhuzamosan segíteni kell a társadalmi elfogadtatást és szenzibilizálást; annak széles körű kommunikálását, hogy a NEFE nem csak az EU humánus alapértéke, morális elv és kötelezettség, hanem a külügyi, külgazdasági és biztonságpolitika hagyományosan fontos eszköze, mely nemzetgazdasági előnyöket rejt magában, előmozdítja a közösség külső fejlesztési alapjaiban való részvételt, és hozzájárul az adott ország európai és globális megítéléséhez.

Összefoglalva:  Magyarország  részéről  tehát  ésszerű  és  fenntartható  politika,  amennyiben NEFE-hozzájárulásainkat fokozatosan a bilaterális kooperáció irányába toljuk el. A megvalósítást érintő reális befolyásolási lehetőségünk ugyanis így ugrásszerűen megnő, mi határozzuk meg a célországokat, a témákat és a projektek formáját. 2008-ban a magyar NEFE multilaterális- bilaterális belső arányszáma 87,53%–12,47% volt. Ez a torz arány érdekeinkkel ellentétes!

Nem megkerülhető az ajánlás, hogy szakmai alapon és követve az EU-s trendeket, kezeljük külön a humanitárius, valamint a bilaterális nemzetközi gazdasági fejlesztési együttműködést. A civil, az egyházi és az akadémiai aktorok magától értetődően továbbra is támogatandók fontos tevékenységük ellátásában. Ugyanakkor meg kell határozni – átfogó nemzeti szempontok alapján – a számunkra jelentős, adott esetben a fenti javaslatok szerinti, újabb célországokat, preferált ágazatokat és működési formákat, stratégiai belső célul kitűzve a kis- és középvállalatok nemzetközivé tételét, belső-külső versenyképességük fokozását, a piacra jutásukhoz szükséges eszközök és ismeretek biztosítását. Mindez együttesen szolgálhatja geopolitikai érdekeinket, külkapcsolataink hatékonyabbá tételét, dinamizálását és Magyarország nemzetközi elismertségének növelését.

FELHASZNÁLT IRODALOM

Külügyminisztériumi állásfoglalás. (Letöltés: 2011. február 19.) Munkavállalás külföldön. Cégvezetés, 1998/9. (Letöltés: 2011. február 19.)

Suha György: Magyar gazdasági perspektívák az EU-n kívül – Szubszaharai Afrika (Hungarian Business Perspectives Outside of the European Union: Sub-Saharan Africa). Gazdasági Élet és Társadalom (Wekerle Sándor Üzleti Főiskola Tudományos Folyóirata), 2009. március.